Emenda Constitucional 132: o que mudou com a EC 132/2023

A Emenda Constitucional 132, promulgada em 20 de dezembro de 2023, é o marco constitucional da Reforma Tributária sobre o consumo — a mais profunda reestruturação do sistema tributário brasileiro desde 1965. Foi a EC 132/2023 que criou, no texto da Constituição, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo, autorizou a extinção gradual do ICMS, do ISS, do PIS e da COFINS e fixou os princípios que regem o novo sistema.

Este artigo examina o que a emenda efetivamente mudou na Constituição: os tributos que criou, os princípios que positivou, a não cumulatividade plena, a autorização do split payment, o Comitê Gestor do IBS, os tratamentos diferenciados que constitucionalizou e a cadeia de regulamentação que veio depois — da LC 214/2025 à LC 227/2026.

O que é a Emenda Constitucional 132 e de onde ela veio

A EC 132/2023 resultou da tramitação da PEC 45/2019, que por mais de quatro anos concentrou o debate sobre a substituição da tributação fragmentada do consumo — cinco tributos, três esferas federativas, legislações estaduais e municipais conflitantes — por um modelo de imposto sobre valor agregado de base ampla. O texto promulgado em dezembro de 2023 não criou o novo sistema em todos os seus detalhes: estabeleceu sua arquitetura constitucional e remeteu a disciplina dos tributos à lei complementar. Por isso, a leitura da emenda é inseparável da leitura de sua regulamentação — em especial a Lei Complementar 214/2025, examinada em nosso guia completo da LC 214.

Os tributos criados pela EC 132: IBS, CBS e Imposto Seletivo

O núcleo da emenda está na criação de três figuras tributárias. O IBS, inserido no art. 156-A da Constituição, é o imposto compartilhado de estados, Distrito Federal e municípios, destinado a substituir o ICMS e o ISS. A CBS, prevista no art. 195, V, é a contribuição federal que substitui o PIS e a COFINS. Juntos, formam o chamado IVA dual brasileiro: dois tributos com fato gerador, base de cálculo e regras de crédito idênticos, diferindo apenas na titularidade. O Imposto Seletivo, previsto no art. 153, VIII, completa o desenho com função extrafiscal: incide sobre a produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, com a finalidade de desestimular seu consumo.

A emenda definiu as características estruturais desses tributos — base ampla, legislação uniforme, alíquota fixada por cada ente a partir de alíquotas de referência, cobrança “por fora” — e remeteu à lei complementar a disciplina de fato gerador, regimes específicos, split payment e transição, tarefa cumprida pela Lei Complementar 214, de 16 de janeiro de 2025.

Os princípios do novo sistema tributário

Uma das inovações menos comentadas e mais relevantes da EC 132 está no art. 145, § 3º, da Constituição: pela primeira vez, o texto constitucional enuncia princípios gerais para o Sistema Tributário Nacional — simplicidade, transparência, justiça tributária, cooperação e defesa do meio ambiente. Esses princípios não são programáticos apenas: funcionam como parâmetros de controle da legislação infraconstitucional e já vêm sendo invocados no contencioso que se forma em torno da regulamentação. A eles se soma a neutralidade, princípio reitor do IBS expresso no art. 156-A, § 1º: o imposto deve interferir o mínimo possível nas decisões econômicas dos agentes.

Não cumulatividade plena e tributação no destino

O art. 156-A, VIII, consagra a não cumulatividade plena: o contribuinte compensa o imposto devido com o montante cobrado sobre todas as operações nas quais seja adquirente — excetuadas apenas as de uso ou consumo pessoal definidas em lei complementar. A escolha terminológica é juridicamente densa: crédito pelo valor “cobrado” na operação anterior, e não pelo valor “pago”, o que significa que o direito ao crédito independe, em princípio, do efetivo recolhimento pelo fornecedor. Essa amplitude supera o regime restritivo do crédito físico do ICMS e o contencioso sobre o conceito de insumo no PIS/COFINS.

A segunda mudança estrutural é a tributação no destino: o produto da arrecadação cabe ao ente onde o bem ou serviço é consumido, e não onde é produzido — alteração que retira o fundamento econômico da guerra fiscal entre estados e municípios.

A autorização constitucional do split payment

A EC 132 também criou a base constitucional do mecanismo de recolhimento mais discutido do novo sistema. O art. 156-A, § 5º, II, “b”, autoriza a lei complementar a estabelecer hipóteses em que o aproveitamento do crédito fica condicionado à verificação do efetivo recolhimento do imposto, “desde que o recolhimento ocorra na liquidação financeira da operação”. Dois pontos do texto merecem atenção. Primeiro, a autorização está situada no regime de compensação — vinculada ao creditamento —, e não como regra geral autônoma de arrecadação. Segundo, a expressão “hipóteses em que” indica que o condicionamento deveria ser excepcional. A LC 214/2025, ao estruturar o split payment como mecanismo amplo de arrecadação do IBS e da CBS, reabre essa discussão: a tensão entre a garantia do crédito pelo valor cobrado e o condicionamento ao recolhimento efetivo tende a alimentar o contencioso constitucional dos próximos anos. O funcionamento do mecanismo, suas três modalidades e os impactos para as empresas estão examinados em nosso artigo sobre o split payment na Reforma Tributária.

Comitê Gestor do IBS: a nova governança federativa

Para administrar um imposto compartilhado por 27 estados e mais de 5.500 municípios, a EC 132 criou, no art. 156-B, o Comitê Gestor do IBS: entidade pública sob regime especial, com independência técnica e orçamentária, encarregada de editar regulamento único, uniformizar a interpretação da legislação, arrecadar o imposto, efetuar as compensações e distribuir o produto aos entes federativos, além de decidir o contencioso administrativo do IBS. É uma inovação federativa sem precedente no constitucionalismo brasileiro — a gestão de um tributo subnacional por entidade comum —, e sua estruturação detalhada coube à Lei Complementar 227/2026, examinada em nosso artigo sobre a LC 227, o ITCMD e o planejamento sucessório.

Cesta básica, cashback e tratamentos diferenciados

A emenda constitucionalizou um conjunto de instrumentos de política social e setorial. Criou a Cesta Básica Nacional de Alimentos, com alíquota zero de IBS e CBS sobre os produtos que a integram, definidos em lei complementar. Autorizou o cashback — a devolução do imposto a pessoas físicas de baixa renda, com o objetivo de reduzir as desigualdades de renda, modelo que desloca a desoneração do produto para a pessoa. E previu os regimes diferenciados (alíquotas reduzidas para setores como saúde, educação, dispositivos médicos e produções culturais) e os regimes específicos (sistemáticas próprias de apuração para combustíveis, serviços financeiros, planos de saúde e operações com bens imóveis, entre outros). A concretização de cada um desses instrumentos — percentuais, anexos, condições — está na LC 214/2025.

A transição até 2033

A própria emenda desenhou o calendário de substituição dos tributos: fase de teste em 2026, entrada integral da CBS e do Imposto Seletivo em 2027, substituição gradual do ICMS e do ISS pelo IBS entre 2029 e 2032 e vigência plena do novo sistema em 2033. O detalhamento de cada etapa, com as providências práticas exigidas das empresas, está em nosso artigo sobre as fases de transição tributária a partir de 2026.

Da EC 132 à regulamentação: LC 214 e LC 227

A Reforma Tributária estrutura-se em três camadas normativas. A EC 132/2023 é a base constitucional: criou os tributos, os princípios e a governança. A LC 214/2025 é a lei de regência: instituiu o IBS, a CBS e o Imposto Seletivo e disciplinou fato gerador, créditos, regimes, split payment e transição. A LC 227/2026 completou o arcabouço, estruturando o contencioso administrativo do IBS e as alterações do ITCMD. Para o contribuinte, a consequência prática é uma: nenhuma das camadas se interpreta isoladamente — e é na combinação entre o texto constitucional e sua regulamentação que se encontram tanto as obrigações quanto as teses de defesa do novo sistema.

Perguntas frequentes sobre a Emenda Constitucional 132

O que é a Emenda Constitucional 132?

É a emenda promulgada em 20 de dezembro de 2023 que instituiu a Reforma Tributária sobre o consumo: criou o IBS, a CBS e o Imposto Seletivo na Constituição, autorizou a extinção gradual do ICMS, do ISS, do PIS e da COFINS, positivou os princípios do novo sistema tributário e criou o Comitê Gestor do IBS.

Quais tributos a EC 132 criou e quais serão extintos?

A emenda criou o IBS (estadual e municipal, art. 156-A), a CBS (federal, art. 195, V) e o Imposto Seletivo (federal, art. 153, VIII). Ao longo da transição, serão substituídos o ICMS, o ISS, o PIS e a COFINS, com vigência plena do novo sistema em 2033.

A EC 132 já está em vigor?

Sim, desde a promulgação em dezembro de 2023 — mas seus efeitos sobre os tributos são escalonados: fase de teste do IBS e da CBS em 2026, CBS integral e Imposto Seletivo em 2027, substituição gradual do ICMS e do ISS entre 2029 e 2032 e sistema pleno em 2033.

O que é o Comitê Gestor do IBS criado pela emenda?

É a entidade pública sob regime especial prevista no art. 156-B da Constituição, que administra o IBS em nome de estados, Distrito Federal e municípios: edita o regulamento único, uniformiza a interpretação, arrecada e distribui o imposto e decide o contencioso administrativo. Sua estruturação foi detalhada pela LC 227/2026.

Qual a diferença entre a EC 132 e a LC 214?

A EC 132/2023 alterou a Constituição: criou os tributos, os princípios e a governança do novo sistema. A LC 214/2025 é a regulamentação: instituiu efetivamente o IBS, a CBS e o Imposto Seletivo e disciplinou seu regime jurídico completo — fato gerador, créditos, regimes específicos, split payment e transição.

O que a EC 132 diz sobre o split payment?

O art. 156-A, § 5º, II, “b”, autoriza a lei complementar a condicionar o aproveitamento do crédito ao efetivo recolhimento do imposto, desde que o recolhimento ocorra na liquidação financeira da operação. É a base constitucional do split payment — concebida como hipótese vinculada ao regime de créditos, o que alimenta a discussão sobre os limites de sua adoção como mecanismo geral de arrecadação.

A Emenda Constitucional 132 redesenhou a tributação do consumo no plano em que as reformas se decidem: o texto da Constituição. Para as empresas, compreendê-la não é exercício teórico — é nos seus dispositivos que estão tanto os fundamentos das novas obrigações quanto os limites que a regulamentação não pode ultrapassar. É no texto constitucional, e não apenas na lei, que se constroem as defesas do novo sistema.

Este artigo tem caráter exclusivamente informativo e não constitui aconselhamento jurídico. Cada situação possui particularidades que exigem análise individualizada por profissional habilitado. Para assessoria especializada, entre em contato com a Barbieri Advogados.

Maurício Lindenmeyer Barbieri é sócio-gerente da Barbieri Advogados. Mestre em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Inscrito na Ordem dos Advogados da Alemanha (RAK Stuttgart n.º 50.159), de Portugal (Lisboa n.º 64.443L) e do Brasil (OAB/RS n.º 36.798 · OAB/DF · OAB/SC · OAB/PR · OAB/SP). Contador — CRC-RS n.º 106.371/O. Membro da Associação de Juristas Brasil-Alemanha (DBJV). Professor universitário.