Dispensa de Licitação: hipóteses, valores e riscos na Lei 14.133/2021

A dispensa de licitação é uma das modalidades de contratação direta previstas pela nova lei de licitações — Lei n.º 14.133, de 1.º de abril de 2021 —, representando exceção expressamente autorizada ao princípio constitucional da obrigatoriedade do procedimento licitatório. Na dispensa, diferentemente da inexigibilidade, a competição entre fornecedores seria juridicamente viável, mas a lei autoriza a Administração a contratar diretamente por razões de política pública, conveniência administrativa, urgência ou características específicas do objeto ou do contratado. Trata-se, portanto, de hipótese de contratação direta em que a legalidade depende do rigoroso enquadramento em uma das situações taxativas do art. 75 da Lei n.º 14.133/2021 — e não de critério discricionário do gestor público.

A compreensão precisa das hipóteses de dispensa, dos valores vigentes, das exigências procedimentais e dos riscos jurídicos associados a uma contratação mal fundamentada é indispensável tanto para os agentes públicos responsáveis pela gestão contratual quanto para as empresas privadas que participam dessas contratações — e que respondem solidariamente pelas irregularidades em que eventualmente tomem parte. Este artigo examina os aspectos centrais da dispensa de licitação na Lei n.º 14.133/2021, com ênfase nas implicações práticas para fornecedores e gestores.

O que é dispensa de licitação e contratação direta

A contratação direta é o gênero que engloba todas as hipóteses em que a Administração Pública celebra contratos administrativos sem realizar o procedimento licitatório competitivo. A Lei n.º 14.133/2021 reconhece duas espécies de contratação direta: a dispensa de licitação, disciplinada nos arts. 74 a 76, e a inexigibilidade de licitação, regulamentada no art. 74. A distinção entre as duas espécies não é apenas terminológica — ela determina o fundamento jurídico do contrato, a documentação exigida e os riscos de nulidade.

A dispensa de licitação caracteriza-se pelo fato de que a competição entre fornecedores seria possível, mas a lei dispensa a Administração de realizá-la. O legislador reconhece que, em determinadas situações — baixo valor econômico, urgência extrema, natureza específica do objeto, características institucionais do contratado —, o custo e o tempo do procedimento licitatório não se justificam ou seriam incompatíveis com o interesse público que a contratação visa a atender. A dispensa é, por isso, uma exceção funcional ao princípio da competição, legitimada pela conveniência objetiva da contratação direta naquelas hipóteses específicas.

É fundamental compreender que as hipóteses de dispensa são taxativas: somente as situações enumeradas no art. 75 da Lei n.º 14.133/2021 autorizam a dispensa. Não existe dispensa por analogia, por conveniência discricionária do gestor ou por entendimento ampliativo da norma. Esse caráter taxativo distingue o regime da nova lei do da Lei n.º 8.666/1993, cuja redação abria espaço para interpretações extensivas que geraram décadas de questionamentos no TCU e nos tribunais.

Contratação direta por dispensa na Lei 14.133/2021: hipóteses e classificação

O art. 75 da Lei n.º 14.133/2021 enumera as hipóteses de dispensa em rol que pode ser organizado em três grupos funcionalmente distintos, conforme a razão que justifica a contratação direta.

O primeiro grupo compreende as dispensas por baixo valor econômico (incisos I e II). Aqui, a licitação é dispensada não porque seria impossível ou inconveniente, mas porque o valor da contratação é suficientemente reduzido para que o custo administrativo do certame não se justifique. Os limites de valor são periodicamente atualizados por decreto presidencial — aspecto que será tratado em detalhe na seção seguinte.

O segundo grupo reúne as dispensas motivadas por situações excepcionais que tornam o procedimento licitatório incompatível com a urgência ou com as circunstâncias fáticas da contratação. Enquadram-se aqui a contratação emergencial ou em situação de calamidade pública (inciso VIII), as contratações em caso de guerra ou grave perturbação da ordem (inciso III), as intervenções administrativas (inciso IV) e outras hipóteses em que a demora inerente ao certame criaria risco concreto ao interesse público.

O terceiro grupo — o mais extenso e heterogêneo — compreende as dispensas motivadas pela natureza especial do objeto ou pelas características institucionais do contratado. Incluem-se nessa categoria: a aquisição ou locação de imóvel (incisos IX e X); a contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento após rescisão contratual (inciso XI); a compra de produtos de empresa pública ou sociedade de economia mista (inciso XII); as contratações com organismos internacionais (inciso XVI); as compras de hortifrutigranjeiros, pão e outros gêneros perecíveis (inciso XIV); e diversas outras hipóteses que reconhecem que, naquelas situações específicas, a competição não seria o meio mais eficiente de atender ao interesse público.

A correta classificação da hipótese de dispensa não é formalidade — ela determina a documentação exigida, o procedimento aplicável e os limites temporais ou financeiros da contratação. Enquadrar uma contratação emergencial como dispensa por baixo valor, ou vice-versa, pode invalidar o processo mesmo que a contratação fosse, em tese, legítima sob o enquadramento correto.

Valores da dispensa de licitação em 2025 e vedação ao fracionamento de despesa

Os limites de valor para dispensa de licitação com fundamento nos incisos I e II do art. 75 da Lei n.º 14.133/2021 — as chamadas dispensas por baixo valor — foram originalmente fixados no texto legal e estão sujeitos a atualização periódica por decreto presidencial. O Decreto n.º 11.871, de 29 de dezembro de 2023, estabeleceu os valores atualmente vigentes para a esfera federal:

Para obras, serviços de engenharia e serviços de manutenção de veículos automotores: R$ 57.208,33. Para outros bens e serviços: R$ 28.604,17. Esses limites aplicam-se por contratação individual e por unidade gestora dentro do mesmo exercício financeiro para objetos da mesma natureza — restrição que fundamenta a vedação ao fracionamento. Estados e municípios podem estabelecer limites próprios, desde que não superiores aos federais, conforme a competência legislativa concorrente em matéria de contratações públicas.

A vedação ao fracionamento de despesa, expressa no art. 75, §1.º, é uma das regras mais fiscalizadas pelo TCU e pelos órgãos de controle interno. Fracionamento é a divisão artificial de uma contratação em parcelas menores com o propósito — ou com o efeito — de enquadrar cada parcela individualmente nos limites de dispensa, evitando o procedimento licitatório que seria obrigatório se considerada a contratação em seu conjunto. A ilicitude do fracionamento independe da intenção declarada do gestor: se o resultado prático for a substituição da licitação obrigatória por múltiplas dispensas com o mesmo objeto e o mesmo fornecedor, o TCU tende a reconhecer o fracionamento e a determinar a responsabilização.

Os indícios mais comuns de fracionamento ilícito identificados pela jurisprudência do TCU incluem: contratações sucessivas com o mesmo fornecedor para objetos idênticos ou similares dentro do mesmo exercício; parcelamento de obras em fases sem justificativa técnica; e aquisição de bens em lotes deliberadamente divididos abaixo do limite de dispensa quando a demanda previsível desde o início superaria esse limite. O gestor que planeja adequadamente suas contratações — como exige a fase preparatória da Lei n.º 14.133/2021 — deve consolidar as necessidades do exercício antes de definir a modalidade de contratação, exatamente para evitar o enquadramento indevido.

Dispensa por emergência ou calamidade: requisitos, emergência fabricada e jurisprudência do STF

A dispensa de licitação por situação emergencial ou calamitosa, prevista no art. 75, inciso VIII, da Lei n.º 14.133/2021, é a hipótese que mais frequentemente se presta a irregularidades graves e que concentra a jurisprudência mais rigorosa do TCU. Sua aplicação exige o preenchimento de requisitos cumulativos, sem os quais a contratação direta carece de fundamento legal, independentemente de sua conveniência administrativa.

Os requisitos são: existência de situação emergencial ou de calamidade pública devidamente caracterizada; risco de prejuízo ou comprometimento da segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos ou outros bens — públicos ou particulares; e nexo causal entre a urgência e a necessidade de contratação imediata. O art. 75, §4.º, limita a vigência dos contratos emergenciais a 1 ano, vedada expressamente a prorrogação. A contratação deve ser restrita ao período e ao objeto estritamente necessários ao afastamento da situação de risco.

O conceito de emergência fabricada — desenvolvido pela jurisprudência do TCU e expressamente incorporado à prática do controle externo — identifica as situações em que a urgência não decorre de fato imprevisível ou inevitável, mas resulta de omissão, negligência ou planejamento deficiente do próprio gestor. A emergência fabricada não autoriza a dispensa de licitação: o TCU, em reiteradas decisões, tem reconhecido que a Administração não pode se beneficiar de urgência que ela própria criou por inação. Nesses casos, a dispensa emergencial é declarada irregular, e o gestor responde pessoalmente pelos danos ao erário.

O Supremo Tribunal Federal, em decisão proferida com repercussão geral, consolidou entendimento relevante sobre os limites temporais da dispensa emergencial: empresas contratadas sem licitação em situações emergenciais somente podem ser recontratadas dentro do prazo de 1 ano previsto em lei, sendo vedada a sucessão de contratos emergenciais com o mesmo objeto e o mesmo fornecedor como meio de contornar a obrigatoriedade da licitação. A recontratação sistemática por dispensa emergencial é tratada pelo STF como desvio de finalidade, sujeitando gestor e fornecedor às mesmas consequências do fracionamento doloso.

Como funciona a dispensa eletrônica e o procedimento obrigatório na Lei 14.133/2021

Um dos avanços procedimentais mais significativos da Lei n.º 14.133/2021 foi a institucionalização da dispensa eletrônica como modalidade obrigatória para as contratações diretas por baixo valor. O art. 75, §3.º, determina que as dispensas fundadas nos incisos I e II devem ser realizadas preferencialmente por meio eletrônico, com publicação no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e prazo mínimo de 3 dias úteis para que fornecedores interessados apresentem lances.

O procedimento da dispensa eletrônica por baixo valor compreende as seguintes etapas obrigatórias: elaboração do documento de formalização da demanda, que deve descrever o objeto com precisão suficiente para a cotação; realização de pesquisa de preços de mercado para estimativa do valor da contratação; publicação do aviso de dispensa no PNCP pelo prazo mínimo de 3 dias úteis; recebimento e análise das propostas eletrônicas; seleção da proposta mais vantajosa; verificação dos documentos de habilitação do vencedor; e elaboração do contrato ou instrumento equivalente (nota de empenho, carta-contrato, ordem de serviço ou autorização de fornecimento), com publicação no PNCP.

A ausência de qualquer dessas etapas — especialmente a pesquisa prévia de preços e a publicação no PNCP — é vício formal que pode ensejar a nulidade da contratação. Importante: mesmo nas dispensas que não exigem o procedimento eletrônico (as demais hipóteses do art. 75), a Lei n.º 14.133/2021 exige a instrução de processo administrativo formal com justificativa da escolha do contratado, demonstração da compatibilidade de preço e autorização da autoridade competente. A contratação verbal — sem processo administrativo — é nula de pleno direito.

Para o fornecedor privado, o procedimento da dispensa eletrônica representa uma oportunidade de acesso a contratos públicos com menor custo de participação do que as modalidades licitatórias plenas. A exigência de documentos de habilitação, mesmo nas dispensas, está limitada ao rol legal — certidões de regularidade fiscal, trabalhista e social, e documentos de habilitação jurídica. Exigências além desse elenco são ilegais e podem ser contestadas perante o próprio órgão contratante ou por meio de impugnação ao instrumento convocatório.

Dispensa e inexigibilidade de licitação: diferença, fronteiras e riscos da confusão

A distinção entre dispensa e inexigibilidade de licitação é um dos pontos de maior recorrência nas autuações do TCU e nas ações de improbidade relacionadas a contratações diretas. A confusão entre os dois institutos, além de revelar erro jurídico elementar, pode invalidar uma contratação que seria legítima se corretamente enquadrada — e, nos casos mais graves, caracterizar o dolo necessário para a configuração do ato de improbidade.

Na dispensa de licitação, a competição entre fornecedores é possível, mas a lei autoriza a contratação direta. O gestor dispensa a licitação porque a lei permite — não porque ela seria inviável. Na inexigibilidade de licitação, prevista no art. 74 da Lei n.º 14.133/2021, a competição é materialmente impossível: ou porque o objeto só pode ser fornecido por um único prestador (exclusividade comprovada), ou porque a natureza do serviço exige notória especialização de profissional ou empresa singular — hipótese que inclui, nos termos reconhecidos pelo STF no RE 656.558/SP (Tema 309), a contratação de escritórios de advocacia para serviços técnicos de alta complexidade. Para uma análise detalhada dessa última hipótese, consulte nosso artigo sobre inexigibilidade de licitação para contratação de advogados por entes públicos.

As hipóteses de fronteira — situações em que o enquadramento correto não é imediato — são frequentes na prática e exigem análise técnica cuidadosa. Um fornecedor com elevado grau de especialização, mas não exclusivo no mercado, pode ser contratado por dispensa por objeto especial ou, dependendo das circunstâncias, por inexigibilidade com fundamento na natureza singular do serviço. A diferença no fundamento determina o procedimento, a documentação exigida e o controle exercido pelo TCU. Contratar por inexigibilidade quando o correto seria a dispensa — ou vice-versa — não é apenas erro formal: é vício que afeta a validade do próprio contrato.

Riscos jurídicos da dispensa indevida para o gestor e para o fornecedor

A dispensa de licitação sem o devido enquadramento legal é uma das irregularidades mais frequentes na gestão pública e uma das que geram consequências mais graves tanto para o agente público quanto para o fornecedor privado. A compreensão desses riscos é relevante para ambos os lados da relação contratual.

Para o gestor público, a dispensa indevida pode configurar: irregularidade grave perante o TCU, com determinação de devolução dos valores ao erário e aplicação de multa ao responsável; ato de improbidade administrativa dolosa, nos termos reconhecidos pelo STF no RE 656.558/SP — que consolidou a exigência de dolo para a configuração do ilícito, mas não afastou a responsabilidade quando há deliberada escolha pela contratação sem fundamento legal; e crime previsto no art. 337-E do Código Penal, introduzido pela própria Lei n.º 14.133/2021, que tipifica a conduta de dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses legais. O fracionamento doloso agrava a responsabilidade, pois evidencia o planejamento da irregularidade.

Para o fornecedor privado, os riscos são igualmente significativos. A nulidade do contrato decorrente de dispensa irregular extingue a relação contratual com efeito retroativo, gerando a obrigação de devolução dos valores recebidos que não encontrem correspondência em prestações efetivamente realizadas. As sanções administrativas previstas nos arts. 155 a 163 da Lei n.º 14.133/2021 podem ser aplicadas ao fornecedor que participou dolosamente da irregularidade — incluindo impedimento de licitar por até 3 anos e declaração de inidoneidade com eficácia nacional por até 6 anos. A participação ativa no fracionamento de despesa, comprovada documentalmente, é argumento suficiente para a aplicação das sanções mais graves.

O risco para o fornecedor não se limita às situações de cumplicidade declarada. Mesmo o fornecedor que agiu de boa-fé pode ser afetado pela nulidade do contrato se a irregularidade for grave o suficiente para impedir o aproveitamento das prestações já realizadas. A assessoria jurídica especializada em Direito Administrativo é, portanto, uma medida preventiva tanto para gestores que precisam fundamentar corretamente suas contratações diretas quanto para fornecedores que pretendem participar delas com segurança jurídica.

Perguntas frequentes sobre dispensa de licitação

O que é dispensa de licitação?

Dispensa de licitação é a hipótese de contratação direta em que a competição entre fornecedores seria juridicamente possível, mas a lei autoriza a Administração a contratar sem o procedimento licitatório por razões de valor, urgência, natureza do objeto ou características do contratado. As hipóteses são taxativas e estão enumeradas no art. 75 da Lei n.º 14.133/2021.

Quais são os valores para dispensa de licitação em 2025?

Os valores vigentes, atualizados pelo Decreto n.º 11.871/2023, são: R$ 57.208,33 para obras, serviços de engenharia e serviços de manutenção de veículos automotores; e R$ 28.604,17 para outros bens e serviços em geral. Esses limites são periodicamente atualizados por decreto presidencial e devem ser confirmados na versão vigente da norma antes de cada contratação.

O que é fracionamento de despesa e por que é ilícito?

Fracionamento de despesa é a divisão artificial de uma contratação em partes menores com o objetivo de enquadrar cada parcela nos limites de dispensa por baixo valor, evitando o procedimento licitatório obrigatório. O art. 75, §1.º, da Lei n.º 14.133/2021 veda expressamente essa prática. O fracionamento pode configurar irregularidade grave perante o TCU, ato de improbidade administrativa e, em casos dolosos, ilícito penal previsto no art. 337-E do Código Penal.

Qual a diferença entre dispensa e inexigibilidade de licitação?

Na dispensa de licitação, a competição entre fornecedores seria possível, mas a lei autoriza a contratação direta por razões específicas. Na inexigibilidade, prevista no art. 74 da Lei n.º 14.133/2021, a competição é materialmente inviável — porque o objeto só pode ser fornecido por um único prestador ou porque a natureza do serviço exige notória especialização singular. A confusão entre os institutos pode invalidar o processo de contratação direta mesmo que a contratação fosse, em tese, legítima sob o enquadramento correto.

Quais os riscos para a empresa contratada em uma dispensa de licitação irregular?

Para o fornecedor privado, a participação em contratação direta irregular pode resultar em: nulidade do contrato administrativo; obrigação de devolução dos valores recebidos; aplicação de sanções administrativas previstas nos arts. 155 a 163 da Lei n.º 14.133/2021, incluindo impedimento de licitar ou declaração de inidoneidade; e, em casos de cumplicidade dolosa no fracionamento ou na simulação de emergência, responsabilidade penal nos termos do art. 337-E do Código Penal.

Este artigo tem caráter exclusivamente informativo e não constitui aconselhamento jurídico. Cada situação possui particularidades que exigem análise individualizada por profissional habilitado. Para assessoria especializada, entre em contato com a Barbieri Advogados.

Maurício Lindenmeyer Barbieri é sócio-gerente da Barbieri Advogados. Mestre em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Inscrito na Ordem dos Advogados da Alemanha (RAK Stuttgart n.º 50.159), de Portugal (Lisboa n.º 64.443L) e do Brasil (OAB/RS n.º 36.798 · OAB/DF · OAB/SC · OAB/PR · OAB/SP). Contador — CRC-RS n.º 106.371/O. Membro da Associação de Juristas Brasil-Alemanha (DBJV). Professor universitário.